[노무현의 질문 17]민영화는 누구에게 이익인가? > 사람사는 세상

[임원혁의 답변] 소비자 후생의 관점에서 판단해야

노무현 대통령의 열일곱 번째 질문, <민영화는 누구에게 이익인가?>라는 질문에 대해서는 임원혁 한국개발연구원(KDI) 정책실장이 답변에 나섰다. 임 실장은 참여정부의 인수위원회에서도 활동했으며, <전력산업구조개편 : 주요 쟁점과 대안>이라는 책을 펴낸 이 분야의 전문가다.

<민영화>는 한국에서 대표적인 <신자유주의 정책>으로 지목당하고 있다. 역사적으로 볼 때 대처와 레이건 정부가 대대적으로 공기업의 민영화를 추진했기 때문에 그렇게 묶일만하다.

그러나 진보와 보수라는 이념의 틀로 민영화의 성격을 규정할 수 있을지는 모르겠다. 현재 한국에서 논의되고 있는 민영화와 관련된 이슈만 보아도 그렇다. 인천공항 민영화, 우리은행과 기업은행, 산업은행 민영화, 서울대 민영화, 의료보험 민영화, 각종 정부출연 연구소 민영화 등이 있다.

이렇듯 다양한 분야의 민영화를 몽땅 <신자유주의 정책>이라는 이유로 반대하는 것이 온당한 것일까?

그래서 임 실장은 답변 글 서두에서 이렇게 말한다.

“다른 정책 논쟁과 마찬가지로 민영화에 대한 논쟁도 명분상으로는 국민경제와 소비자 후생에 미치는 영향에 초점이 맞춰져 있는 것 같지만 실제로는 민영화를 통해 이득을 볼 사람과 손해를 볼 사람의 이해관계를 숨기고 있는 경우가 많다.” - <노무현이 꿈꾼 나라> 248쪽

의미심장한 말이다. 이 말은 진보-보수 가릴 것 없이 적용된다. 민영화를 신자유주의정책이라면서 반대하는 진보도, 민영화를 주장하는 보수도 같은 명분을 주장하기 때문이다. 그러나 그 이면에는 이해관계가 존재한다. 그러나 숨겨놓는다. 결국 허상을 붙들고 진보와 보수라는 이념으로 싸운다.

임 실장은 이런 허구를 간파하고, 민영화의 본질과 원리, 그리고 놓치지 말아야 할 것들에 대해 말한다. 미리 결론부터 말하자면 임 실장의 답변은 진보니 보수니를 떠난, 그야말로 <국민경제와 소비자 후생>의 관점이 담겨 있다.

민영화의 본질과 기본 원리

먼저 민영화란 무엇인가? 임 실장에 따르면 ‘광의의 민영화’는 ‘운영권’을 민간에 넘기는 것을 말하고, ‘협의의 민영화’는 ‘소유권’을 민간에 넘기는 것을 말한다. 구내식당을 예로 들면 광의의 민영화는 입찰을 통해 위탁을 하는 것이고, 협의의 민영화는 식당을 분양하는 것이다.

이 개념은 아무것도 아닌 것 같지만 많은 차이가 있다. <민영화>라는 말을 하나의 의미로 규정할 수 없다는 의미도 포함되어 있고, 그만큼 진보니 보수니 하는 이념적 투쟁의 대상이 될 수 없는 부분이 존재함을 의미한다. 여기에 대해서는 뒤에서 자세히 살펴본다.

그렇다면 공기업과 민간기업의 차이는 무엇일까? 먼저 도표를 보자.

공기업의 목표는 ‘공익’이고, 민간 기업의 목표는 ‘이윤’이다. 그러나 경영수단과 유인책에는 큰 차이점이 없다. 문제는 무엇이 ‘공익’이냐는 것이다.

‘공익’은 무엇인가?

여기서 임 실장의 답변을 듣기 전에 사례를 통해 미리 생각을 달구어보자. 최근 문제가 되고 있는 LH공사(2009년 10월 1일자로 주택공사와 토지공사가 합친 공기업)는 2009년 말 현재 부채가 109조 2천억 원에 달한다. 부채비율이 무려 524%다. 매달 지급해야 하는 이자만 84억 원이라고 한다. 그런데 이런 상황에서 1천억 원이 넘는 성과급을 지급했다고 한다. 그리고 막대한 재정 적자를 메우기 위해 정부 보조금을 받아내기 위해 여기저기 로비를 하는 등 노력하고 있다. (청목회 로비사건이 문득 떠오른다.) 방대한 규모의 인력을 감축하는 등의 노력을 하지 않고 있다.

여러분들은 무슨 생각을 할까? 무엇이 떠오를까? 방만한 공기업이라고 욕하지 않을까? 당장 구조조정을 해야 한다고 생각하지 않을까? 인력감축을 해야 한다고 생각하지 않을까? 아니면 월급을 줄이기라도 해야 한다고 생각하는 건 아닐까? 별별 생각이 들 것이다.

공기업 민영화는 이런 부조리에 대한 반감을 토대로 하는 정책이다. 그 과정에서 내세우는 명분은 <국민경제와 소비자 후생>이다. 정말 그럴까? 진보도 이것을 명분으로 민영화를 반대하고, 보수도 같은 명분으로 민영화를 주장한다.

그렇다면 이제 본격적으로 ‘공익’에 대해 생각해보자. LH공사는 국토를 효율적으로 개발하고, 서민들의 주거안정을 위한 공기업이다. 실제로 LH공사는 서민용 임대주택을 도맡아 짓고 있다. 사실상 수익이 안 나는 사업이고, 더 나아가 정부 예산의 뒷받침이 필요한 사업이기도 하다. 국민임대주택사업의 경우 2003년부터 2009년까지 사업 승인된 53만 8천 호에 대해 37조 1천억 원 가량의 사업비를 투입하였으나, 실제 건설비용보다 정부의 재정지원단가가 낮아 국민임대주택을 건설할수록 금융부채가 증가하고 있다고 한다. 세종시 건설에 필요한 토지개발과 보상비용도 LH공사에서 처리한다. ‘공익’에 부합하는가? 아닌가?

인력 부분이다. 대부분의 공기업들은 방만한 경영과 높은 임금을 지적받는다. 공기업의 중요한 ‘공익’ 가운데에는 일자리 창출도 있다. 그렇다면 공기업 인력 감축은 ‘공익’에 반하는가? 아닌가?

공기업을 둘러싼 논쟁의 본질적인 질문은 어디에 있을까? <국민경제에 이바지하고, 소비자 후생을 높이는 것>은 어디에 있을까? 이런 문제를 모두 단순하게 진보와 보수의 이념적 문제로 치환할 수 있을까?

민영화의 본질과 기본 원리

이제 임 실장의 답변으로 돌아와서 보자. 임 실장은 민영화를 반대하는 입장이 아닌 듯 하다. 명시적으로 표현하지는 않았지만, 그의 답변은 민영화를 추진한다는 전제하에서, 민영화의 목표가 무엇이어야 하는지, 어떻게 추진해야 하는지, 그리고 민영화 과정에서 놓치지 말아야 할 핵심과제가 무엇인지에 대해 말하고 있다.

“민영화를 통해 기업의 운영권이나 소유권을 공공 부문에서 민간 부문으로 이전한다는 것은 기업이 추구해야 할 경영 목표를 ‘공익’에서 ‘이윤’으로 바꾸는 것을 의미하는데, 이것이 소비자 후생 증진에 기여하는 방향으로 작동하기 위해서는 실질적인 경쟁이나 적절한 규제가 전제되어야 하는 것이다.” - 위의 책 251쪽

<소비자 후생 증진>에 초점을 두어야 한다는 이야기다. 그래서 임 실장은 좀 더 본질적인 문제제기를 한다.

“근본적인 차원에서 문제를 살펴보면, 기업은 사람들로 구성되어 있고 사람들은 각자 ‘사익’이나 ‘이윤’만을 가지고 민영화 문제를 분석하는 것은 한계가 있다. 실제로 ‘공익’이나 ‘이윤’ 대신 ‘사익’이라는 관점에서 민영화 문제를 살펴보면 산업구조뿐만 아니라 기업지배구조도 중요함을 알 수 있다.” - 위의 책 251쪽

진보는 ‘공익’을, 보수는 ‘이윤’을 말한다. 공기업 민영화를 둘러싼 논쟁의 대부분이 그렇다. 그런데 임 실장은 ‘사익’을 말한다. 실제로 들여다보면 공기업 민영화를 둘러싼 논쟁의 핵심은 ‘사익’이 중심인 경우가 많다. 이걸 단지 ‘공익’과 ‘이윤’으로 포장할 뿐이다. 물론 겉으로 드러난 명분과 일치하는 경우도 있다.

임 실장은 ‘사익’을 추구하는 이해관계자들에 의해 부당한 피해가 발생할 수 있기 때문에 기업지배구조가 중요하다고 말한다. 약간 길지만 그대로 인용한다.

“부당한 사익 추구를 차단하기 위해서는 부정부패를 엄단해야 하고 과도한 보상 요구를 견제할 수 있도록 경쟁 또는 제도적 압력이 작용하여야 한다. 또한, 경영진은 실질적으로 규율할 수 있도록 기업의 소유 구조가 정립되어야 한다. 기업의 지분을 지나치게 잘게 나눌 경우 주주 각자는 비용을 들여 경영진을 감시하고 규율할 유인이 없어지게 된다. 경영진을 감시하고 규율하여 경영이 개선되는 데서 발생하는 편익은 지분만큼 잘게 나뉘는 반면, 이에 수반되는 비용은 주주 본인이 전담해야 하기 때문이다. 따라서 경영진을 실질적으로 규율하기 위해서는 이에 소요되는 비용을 충당하고도 남을 만큼 경영 개선의 편익을 누릴 지분을 가지고 있는 대주주들이 있어야 한다. 단 대주주들이 있더라도 우리나라의 재벌과 같은 가족 중심의 기업 집단에서 흔히 발견되는 피라미드형 지분 구조는 피하는 것이 바람직하다.” - 위의 책 252쪽

다소 길지만 생각할만한 주제를 많이 포함하고 있어서 그대로 인용했다. 민영화를 아예 반대하는 소위 진보주의자들이나, 민간에 완전히 소유권을 넘기는 방식의 민영화를 이야기하는 보수주의자들에게는 전혀 흥미없는 이야기일 수 있겠지만, 공기업이 실질적으로 소비자 후생에 기여할 수 있는 방안을 고민하는 사람들에게는 흥미로운 이야기가 될 수 있다고 믿는다.

민영화의 성공 사례와 실패 사례

위에서 말한 것처럼 ‘사익을 차단하기 위한 기업지배구조와 이를 통한 소비자 후생 증진’이라는 관점에서 민영화의 성공과 실패 사례를 살펴보자.

임 실장은 우선 1970년대 이후 영국 등에서 추진한 공기업 민영화의 경우 대체적으로 기업지배구조 부분에서는 성공적이었다고 말한다.

하지만 대표적인 실패 사례로 영국의 전력 산업구조 개편을 들고 있다. 임 실장에 따르면 1990년에서 95년까지의 기간에 전력구조 개편으로 총 96억 파운드의 비용을 절감했는데, 그 기간동안 사업자는 97억 파운드, 지분을 매각한 정부는 12억 파운드의 이익을 얻었다고 한다. 13억 파운드의 갭이 생긴다. 사업자와 정부가 가져간 이익 가운데 13억 파운드는 소비자들이 감당해야 했다. 즉 전기료가 인상된 것이다. 이 사례는 공기업의 소유권 자체를 민간에 넘긴 경우다. 우리나라 진보진영에서 민영화에 반대하는 근거로 제시하는 대표적인 사례이기도 하다.

우리나라에서는 1994년 거평그룹에 매각한 대한중석이 대표적인 실패 사례다. 역시 소유권 자체를 넘긴 경우다. 그 당시 우리나라 대부분 기업들이 그랬듯이 거평그룹도 계열사 간 상호보증으로 막대한 금융부채를 끌어다 쓰다가 부도가 났고, 대한중석은 일부는 외국기업에 매각하고, 나머지는 청산했다.

우리나라의 공기업 민영화는 외환위기 이후에 본격적으로 추진됐다. 그 현황을 도표로 정리했다.

우선 위 도표를 보면 알겠지만, 공기업 민영화 방식도 동일하지 않다는 것이다. 한국중공업처럼 민간기업에 소유권 자체를 완전히 넘기는 경우도 있고, 포항제철과 한국통신, 담배인삼공사처럼 소유를 분산하면서 정부 지분을 일부 유지한 채로 민영화한 경우도 있다.

굳이 공기업의 성격을 남겨놓을 필요가 없을 경우엔 소유권 자체를 완전히 넘기는 선택을 했고, 한국 경제에서 비중이 큰 산업은 일부라도 정부 지분을 보유한 것을 알 수 있다. 일종의 위탁인 셈이다.

그렇다면 민영화를 추진하지 않은 경우는 무엇이 있을까? 이 부분에 있어서 임 실장의 답변에 좀 아쉬움이 남는다. 설명이 없기 때문이다. 민영화를 하는 경우에 있어서 어떻게 해야 하는지에 초점을 맞추다 보니, 민영화의 마지노선에 대해서는 아무런 힌트를 얻을 수가 없다.

아무리 민영화가 효율적이라 해도 민영화를 하지 말아야 할 부분도 존재할 수 있다. 예를 들어 전기를 생산하는 한국전력, 물과 관련된 수자원공사 등이 그런 경우다. 일률적인 가이드 라인을 만들 수는 없겠지만, 어느 정도의 마지노선은 만들 수 있지 않을까 한다.

한국전력의 경우 김대중 정부하에서 민영화 대상에 포함되어 추진하다가 노무현 정부하에서 중단된 케이스다. 이미 영국과 미국 캘리포니아에서 전력산업의 민영화가 소비자 후생을 악화시킨 것을 보았기 때문이다.

그렇다면 민영화를 추진한 결과는 어떨까? 이에 대해 임 실장은 김현숙-민희철-박기백이 공동으로 연구한 <공기업 민영화 성과 분석-2007년 한국조세연구원)을 인용해 이렇게 말한다.

“경제 위기 이후 민영화된 공기업에 대해 분석한 결과에 따르면, 대부분의 경우 민영화 이후 생산성과 이윤은 호전되었지만 소비자 후생은 크게 변화하지 않은 것으로 나타난다. 즉 비용 절감과 효율 개선은 이뤄졌지만 이와 같은 효과가 소비자 가격에 충분히 반영되지 않았다는 것이다. 경쟁 압력을 제고함으로써 비용 절감과 효율 개선의 혜택을 소비자가 누릴 수 있도록 할 여지가 있는 것이다.” - 위의 책 259쪽

이 같은 결과는 영국의 전력산업 구조개편과 비슷한 결과다. 사업자와 정부는 이익을 얻었지만, 소비자는 이익을 얻지 못했다는 것이다. 다만 다른 점이 있다면 영국은 가격 상승으로 인해 소비자 후생이 오히려 후퇴했다는 점이고, 우리나라의 경우 소비자 후생이 나아질 수 있는 여지가 있는데도 이를 반영하지 않고 있다는 점이다. 그래서 경쟁을 유도하자는 것이다.

지배구조와 산업구조를 종합적으로 따져봐야

이제 질문으로 돌아가 보자. <민영화의 누구에게 이익인가?> 민영화 그 자체로 소비자 후생이 침해된다고 단정할 수는 없다. 역사적으로 침해된 사례가 있다고 하여, 앞으로도 계속 침해된다고도 할 수 없다. 중요한 것은 민영화를 할 필요가 있는지 없는지를 따져봐야 한다는 점이다. 또한 사업자에게 이득이 없는 민영화는 추진하더라도 성공할 수 없을 것이다. 그래서 기준은 소비자 후생이 되어야 한다. 그래서 민영화를 할 경우에도 ‘사익’에 의해 ‘소비자 후생’이 침해되지 않도록 기업지배구조와 산업구조를 따져봐야 한다는 것이다.

또 하나의 문제가 있다. 앞서 든 LH공사의 사례처럼 엄청난 재정 적자에도 불구하고 공익을 이유로 경영효율에 둔감한 공기업들이 무수히 존재한다. 그렇다고 공기업의 방만한 경영을 이유로 곧장 민영화를 주장하는 것도 경계해야 한다.

임 실장의 답변에는 없지만, 어떤 경우에 민영화를 할 것인지에 대한 사회적 공론도 필요해 보인다. 그래야 막무가내식 민영화를 막을 수 있기 때문이다.

공기업은 기본적으로 독점적인 성격을 갖고 있다. 그래서 민영화를 하는 경우에도 독점적 지위가 불가능한, 즉 시장에서의 경쟁이 가능한 산업이라야 가능할 것이다. 포항제철을 예로 들자면, 출발은 독점적인 사업자로 출발했지만 이후 한국 경제가 발전하면서 포항제철의 독점적 지위가 깨졌고, 이는 민영화가 가능한 토대가 되었다.

그 반면 현 정권에서 민영화 대상으로 거론되고 있는 인천공항은 어떨까? 민영화를 할 경우 경쟁이 가능한 사업인가? 더구나 인천공항은 공기업 중에서는 드물게 많은 수익을 내고 있다. 그런데 이런 기업을 특정 자본이나 기업에 소유권을 넘기는 것은 무슨 명분일까? 국민경제를 위해서? 소비자 후생을 위해서? 그 뒤에 ‘사익’ 숨어 있는 것은 아닌가?

LH공사와 인천공항은 동일하게 독점적 기업이다. 하나는 이런저런 문제점이 지적되고 있고, 다른 하나는 모범적인 공기업으로 불린다. 그런데 문제투성이인 공기업은 민영화 소리가 안 나오고, 다른 하나는 민영화가 계속 회자된다. 기준은 무엇일까? 일관성은 있는가?

민영화를 무슨 복음서처럼 떠드는 사람들도, 민영화라는 말만 들어도 신자유주의를 떠올리면서 무슨 트라우마(외상성 스트레스 증후군)를 겪는 사람처럼 무조건 반대를 외치는 사람들에게 공통된 지적이다.

임 실장의 결론은 그래서 유효하다. 민영화 문제를 진보니 보수니 하는 이념적 잣대로만 판단하는 사람들에게 말이다. 좀 길지만 그대로 인용한다.

“공기업 민영화는 공기업의 소유권을 민간에 넘겨 민간기업의 시장 진출을 촉진하는 유용한 수단이긴 하지만, 국민경제와 소비자 후생에 있어 무조건 좋은 것만은 아니다. 실제로 민영화는 단순히 정부 지분 매각으로 귀결되는 사안이 아니라 지배구조와 산업구조를 종합적으로 판단하여 결정할 사안이다. 부당한 사익 추구를 차단하고 기업 가치를 높이는 방향으로 경영이 이뤄지도록 지배구조가 구축되어 있지 않은 상황에서 추진되는 민영화는 부정부패를 조장하는 ‘잔치판’이 될 가능성이 크다…… (중략)…… 실질적인 경쟁의 도입이 여의치 않은 공항, 항만 등 사회간접자본이나 정보를 한 군데 결집하여 처리하는 것이 효율적인 증권 결제 부문 같은 경우에는, 견제되지 않은 이윤 동기에서 파생될 부작용을 무릅쓰고 민영화를 추진하는 것보다는 공공 소유 체제의 문제를 보완하는 수준에서 구조 개편을 추진하는 것이 바람직하다.” - 위의 책 259-260쪽

임 실장의 결론을 민영화 반대 논리로만 이해하는 사람이 반드시 있을 것이다. 삼가 경계할 일이다. 장하준 교수의 논리를 FTA 반대 논리로만 아전인수식으로 끌어다 쓰는 것을 경계해야 하는 것처럼 말이다.