[노무현의 질문 19] 성장과 복지 관계는? > 사람사는 세상

[김용익의 답변] 사회투자전략으로 패러다임을 전환해야

노무현 대통령의 19번째 질문 <성장과 복지 관계는>이라는 질문에는 참여정부 당시 청와대 사회정책수석비서관을 지낸 서울대 의대 김용익 교수가 답변에 나섰다. 김 교수는 현재 노 대통령의 지시로 만든 연구소인 한국미래발전연구원 부원장을 맡고 있으며, <복지도시를 만드는 6가지 방법>이라는 책을 펴내기도 했다.

<성장>과 <분배>는 한국에서 주로 대립하는 개념으로 존재했다. 그것은 한국 사회가 줄곧 보수주의 일변도의 흐름이 장악했기 때문이다. 그나마 김대중 정권이 들어서면서 <분배>가 겨우 한 자리 잡았고, 노무현 정부에서 확대되었다.

(자료 : 비전2030)

그러나 여전히 성장중심의 사고가 한국을 지배하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이명박 정권의 탄생은 박정희 전 대통령 이후 한국을 지배해 온 성장중심주의가 여전히 강고하다는 것을 입증한 것에 불과하다.

여기서 한국의 진보세력이 인정해야 할 부분이 있다. 한국은 실제로 성장을 통해 분배가 개선되었다는 점이다. 가난한 나라였던 한국은 분배를 하려야 할 게 없었던 것도 사실이다. 그래서 ‘성장을 해야 분배를 할 수 있다’는 논리는 일정 부분 사실이다. 많은 국민들이 박정희에 대한 향수를 갖고 있는 것도 여기에서 비롯된다.

그 시대의 과제는 박정희를 반대하는 사람들도 크게 다르지 않았다. 박정희가 추진했던 경제개발 5개년 계획을 만든 것도 실제로는 4.19로 집권했던 민주당이었으니까 말이다. 그 시대 과제는 어떻게든 가난에서 탈출하자는 것이었고, 그 전략이 경제개발 5개년 계획이었다. 이는 필연적으로 성장중심주의가 될 수밖에 없는 것도 자명하다.

그리고 이런 논리를 바탕으로 분배는 늘 뒷전으로 밀려났었다. 외환위기 직후의 김대중 정부, 그리고 이를 이어받은 노무현 정부는 이런 토대 위에서 끊임없이 ‘좌파’ 소리를 들어가면서 복지예산을 늘려왔다. 즉 분배를 늘려왔다는 것이다.

그러나 여전히 한국 사회는 <성장중심주의>가 강고하다. 이를 대체할 새로운 패러다임은 무엇인가? 이제 김 교수의 답변을 들어보자.

정책 패러다임 변화의 필요성

김 교수는 먼저 트리클 다운 효과(경제가 성장을 하면 그 효과가 저소득층에게도 흘러간다는 이론)가 약화되었다고 말한다. 우리나라가 여전히 중진국 정도의 수준이라면 모르겠지만, 이미 세계에서 10위권 경제규모가 되었다. 더 이상 비약적인 성장은 힘든 상황에 도달한 것이다. 우리의 신체가 어느 정도 크고 나면 더 이상 자라지 않는 것처럼 말이다. 그러니 고성장도 힘들고, 자연스럽게 트리클 다운 효과도 줄어든다.

문제는 한국 경제가 꾸준히 성장했음에도 불구하고 어느 순간부터 분배가 악화되기 시작했다는 것이다. 즉 더 이상 트리클 다운 효과가 작동하지 않는다는 것이다.

성장 패러다임은 두 가지 측면에서 문제가 발생하고 있다. 하나는 <분배>고, 하나는 <고용>이다.

성장중심주의가 강고한 이유는 분배와 고용 때문이었다. 경제가 성장해야 소득이 늘어나고, 고용도 늘어난다는 논리가 그것이다. 그런데 경제가 성장해도 그 혜택이 저소득층에게 돌아가지 않게 되었다. 그리고 고용도 늘어나지 않게 되었다.

(자료 : 비전2030)

그래프를 보면 2000년 1/4분기부터 2005년 1/4분기까지 ‘GDP증가율’과 ‘취업자증가율’이 비슷한 모양을 보인다. 그러나 그 이후 두 그래프 간격이 벌어지고 있음을 알 수 있다. 즉 GDP가 증가하는 만큼 고용이 증가하지 않았다는 얘기다. 이른바 <고용 없는 성장>이다.

이 그래프로 알 수 있는 것은 더 이상 <성장>으로 모든 문제를 해결할 수 없다는 것이다. 이와 관련된 지표는 이미 전편의 글에서 1000인 이상의 대기업이 차지하는 고용비율이 10%대에서 5%까지 내려앉았다는 지표를 통해서도 증명한 바 있다.

여기에 <저출산-고령화 사회>까지 밀려온다. 김 교수는 이렇게 말한다.

“빠른 속도의 저출산 고령화의 문제는 국가의 기본적인 성장 동력인 인적 자본 자체의 감소를 의미하고, 또한 생산 가능 인구의 감소를 의미하므로 매우 심각하다… (중략)… 생산 가능 인구의 위축은 조세 및 사회보장 수입의 감소를 초래하고 저축률의 감소로도 이어져 노동과 자본의 동시 감소를 초래할 우려가 있다.” - <노무현이 꿈꾼 나라> 279쪽

새로운 패러다임 : 동반성장 모델과 사회투자 전략

먼저 김 교수의 이야기를 들어보자.

“지적한 문제들은 현재 한국 사회가 직면하고 있는 위기임이 틀림없다. 그러나 그것은 동시에 과거의 성장이 우선이냐, 분배가 우선이냐는 식의 이분법적 논의를 뛰어넘는 새로운 사회정책의 방향이 제시되어야 할 시점이 도래하였다는 점에서 기회이기도 하다.” - 위의 책 280쪽

김 교수는 위기이자 기회라고 역설하고 있다. 즉 앞서 언급한 <고용 없는 성장>, <트리틀 다운 효과 없는 성장>, <저출산-고령화 사회> 등의 위기 요인이 새로운 패러다임으로 전환할 수 있는 기회를 제공해주고 있다는 것이다.

그래서 김 교수는 <동반성장과 사회투자 전략>을 새로운 패러다임으로 제시하고 있다.

<동반성장>은 김대중 정부에서 제시했던 개념으로 그 이전까지 한국 사회를 지배하고 있었던 <선성장 후복지>의 패러다임을 대체한 것으로 참여정부에까지 기조를 유지했다.

<사회투자 전략>은 참여정부가 <비전2030>을 통해 수립한 전략으로 기존의 복지지출 구조를 합리화하고, 향후의 복지지출에 있어서 투자의 개념을 도입한 것이다. 복지를 단순히 지출만 하는 비용이 아니라 경제성장에 기여할 수 있는 사회적 투자로 개념을 전환한 것이다.

<사회투자전략>에 관해서는 사실 다양한 논의가 있다. 앤서니 기든스가 주창한 <제3의 길>에서 비롯된 <사회투자전략>은 한국 사회에서는 그다지 주목을 받지 못하고 있는 실정이다.

<사회투자전략>은 <좋은 일자리 + 양질의 인적 자본>으로 압축할 수 있다. 고용 없는 성장을 보완하기 위해서는 좋은 일자리를 만들어야 하고, 저소득층이 복지혜택에 의존하는 것이 아니라 스스로 자립할 수 있는 인적교육에 초점을 맞춘 것이다.

하지만 소위 ‘리얼 진보’에서는 ‘투자’라는 개념이 ‘친시장’이라고 하여 거부반응을 보이고 있고, 보수진영에서는 복지비용이 증가하기 때문에 반대하고 있다.

(사회투자전략과 관련된 논의는 별도로 소개하겠다. 이 전략은 참여정부의 비전2030에서 미래 청사진으로 수립되었지만, 사실상 무관심 속에 방치되었다. 다만 구체적으로 어떤 내용이 담겨 있는지 모르겠지만 유시민 참여정책연구원장이 마침 11월30일 노무현 시민학교에서 ‘한국식 사회투자국가의 비전’이라는 제목으로 강연을 하는데 여기서 대강을 알 수 있을 것 같다. 다음에 함께 소개하기로 한다.)

정책 대안 : 경제정책과 사회정책의 상생

부연 설명을 하자면 <경제정책=성장>, <사회정책=복지>로 이해해도 무방하다. 물론 다른 개념이지만, 국가의 예산 분배에 있어서 서로 대립하는 정책이기 때문이다. 여기서 잠깐 도표를 하나 보자.

(자료 : 비전2030)

조금 복잡해 보이지만 천천히 살펴보면 간단하다. 도표는 전체 예산에서 각 부문이 차지하는 비중을 말한다. 예를 들어 1970년을 보면 <경제>가 차지하는 비중이 가장 크고, 그다음이 노란색의 <국방>이 크다. <성장중심주의>를 눈으로 보여주는 도표다. 반면 <복지> 예산은 10%가 안 되는 규모임을 알 수 있다.

이 도표에서 분홍색의 <경제>와 파란색의 <복지>만 눈여겨보시기 바란다. <동반성장>을 주창했던 김대중 정부 당시 경제와 복지 분야 예산이 나란히 1, 2위를 차지한다. 그러던 것이 참여정부가 들어선 이후 역전된다.

<진보의 미래>에서 대통령은 이렇게 말한 바 있다.

“이거 하나는 내가 좀 잘못했어요. 내가 잘못했던 거는 오히려 예산을 가져오면 색연필 들고 ‘사회정책 지출 끌어올려’ 하고 위로 쫙 그어 버리고, ‘여기에 숫자 맞춰서 갖고 와’ 이 정도로 나갔어야 하는데…. (중략)… 무식하게 했어야 하는데 바보같이 해서…. 논리적으로 해서 성과가 많지 않은 것인지…. 그리했으면 되는 건지 안 되는 건지, 아직도 잘은 모르겠어요.” - <진보의 미래> 234쪽

대통령이 색연필로 쫙 긋는다는 게 바로 저 위의 도표를 말한다. 어쨌든 경제정책(성장)과 사회정책(복지)은 서로 대립되는 측면이 분명히 존재한다. 당장 국가 차원의 예산 배분에 있어서도 그렇다. 예산 총액은 정해져 있고, 그 예산을 갖고 이쪽저쪽 나누려고 하다 보면 부처 간 힘겨루기도 생기고, 그 부처를 둘러싸고 있는 각 이해당사자들의 힘겨루기도 생긴다.

그래서 김 교수는 이렇게 말한다.

“국민의 복지 증진과 사회 통합이라는 사회 정책의 목표를 달성하기 위해서는 사회 정책의 내부적인 역할뿐만 아니라 경제 정책의 협조가 필수적이다.” - <노무현이 꿈꾼 나라> 284쪽

이 세상은 특정한 사상과 이념을 가진 사람들만의 나라가 아니기 때문이다. 당연히 서로의 이해관계를 존중하는 속에서 예산을 분배하고, 설득하는 노력이 필요할 것이다.

이런 관점하에서 김 교수는 경제산업정책, 노동시장정책, 교육정책에 변화가 필요하다며 정책 대안을 제시하고 있다. 또한 사회적 안전망 구축과 사회서비스의 대폭적인 확대가 필요하다고 답한다.

여기서 구체적인 정책 대안까지 소개할 필요는 없을 것 같다. 다만 김 교수의 결론을 들어보자.

“경제 성장이 소득상승과 분배 개선을 가져오던 구조가 파괴되고, 풍부한 노동력을 공급하며 노인-아동을 보호했던 인구 구조와 가족 기능도 허물어지고 있다. 이러한 위기는 성장과 분배를 동시에 달성하는 선순환 구조를 통해서만 극복될 수 있다. 이를 향한 정책적인 첫 걸음은 지금까지 분리되어 운영되어 왔던 경제 정책과 사회 정책을 통합시키는 것이다.” - 위의 책 286쪽

이 얘기는 요즘 지식계에서 많이 회자되고 있는 <통섭>이라는 개념으로 이해하면 될 것 같다. 즉 칸막이를 허물고 전체적인 그림을 조망하는 가운데서 정책을 수립하자는 것이다. 사회정책을 성장과는 무관한 시혜적인 복지로 접근하는 것도 아니고, 경제정책 역시 성장에만 초점을 맞추는 것이 아니라 사회투자라는 관점으로 접근한다면 두 개의 정책은 별개가 아니라 하나의 관점에서 정책을 수립할 수 있다는 것을 의미한다.

결국 김 교수가 말하는 경제 정책과 사회 정책의 통합은 <사회투자 전략>이라는 관점에서는 충분히 가능할 것으로 본다.

김 교수의 답변은 <성장과 분배>를 둘러싼 한국 사회의 논쟁을 모두 보여주지는 못했지만, 큰 흐름은 개괄할 수 있었다. 관련 논쟁을 모두 소개하자면 지면이 절대적으로 부족할 것이고, 그렇다면 이 정도의 흐름만 이해해도 충분하지 않을까 한다.

더욱 심도 있는 내용은 뒤에서 차차 다루기로 한다.